PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL: Nó Górdio no Setor Público
Gen Ex R1 Maynard Marques de Santa Rosa
1. ANTECEDENTES HISTÓRICOS
A História mostra que o planejamento governamental no Brasil raramente mereceu a devida atenção dos administradores. A cultura da improvisação levou sucessivos governos republicanos a descreverem uma trajetória errática, com descontinuidade dos projetos e desperdício de recursos. Cada novo governo costuma desenvolver um processo próprio de gestão, mais de acordo com o sentimento das pessoas do que com as necessidades da administração. A falta de planejamento compromete o princípio da unidade de ação, a coordenação institucional e a integração de esforços. O efeito final multiplica o “custo-Brasil”.
Quando se pensa em racionalizar a gestão pública, há que se considerar os imensos desafios culturais a serem superados, dentre eles, o vício de improvisar, o personalismo, o clientelismo e o patrimonialismo que alimenta a corrupção.
A improvisação é um atavismo herdado da colonização portuguesa; o personalismo, um traço nacional; o clientelismo, um defeito do povo. O patrimonialismoé a promiscuidade nas relações público-privadas.
Segundo Raymundo Faoro, a gênese do patrimonialismo remonta ao conselho de Álvaro Pais, Vedor-Mor do Reino de Portugal, a El-Rei D. João I, em 1385:
“Senhor, fazei por esta guisa: dai aquilo que vosso não é, prometei o que não tendes e perdoai a quem vos não errou, e ser-vos-á de mui grande ajuda para tal negócio em que sois posto”.
É notório que os costumes do “establishment” patrimonialista incluem negócios escusos, mensalões, petrolões, propinas e outras irregularidades.
2. POR QUE PLANEJAR?
Planejar o futuro é, ao mesmo tempo, um impositivo racional e uma guinada civilizatória. Sem metas, a administração navega sem rumo, ao impulso de palpites e tentativas, ensaio e erro, com prejuízo de todos.
Planejamento estratégicoé a atividade que orienta os rumos da administração pública. Quando o governo federal centralizou o planejamento e a gestão na Presidência da República, entre 1964 e 1985, a economia nacional decolou do 47º lugar para o 8º no “ranking” global. Após delegar ao ministro do planejamento as missões de planejar o futuro e coordenar os demais órgãos de governo, os ministérios tornaram-se semiautônomos e o trabalho em equipe do 1º escalão evoluiu para o “status” semifeudal que vige atualmente. A economia estagnou-se, a infraestrutura desgastou-se e o “custo-Brasil” decolou.
O processo de gestão fortemente centralizado que foi adotado pela SEPLAN, entre 1964 e 1985, certamente, não seria mais possível, devido à nova dinâmica da vida moderna. Contudo, é viável uma centralização flexível, com a fixação de metas, articulação com os executantes e controle de resultados.
3. COMO PLANEJAR
O planejamento consiste em uma sequência de etapas de levantamentos e avaliações segundo o método lógico, tendo como referência os apelos-sínteses do substrato nacional e como meta a agenda estratégica de governo.
O primeiro passo é a avaliação da conjuntura, atividade que deve ser contínua, pela necessidade constante de atualização. Segue-se a elaboração de cenários futuros a partir do cenário atual, por um processo de análise prospectiva. Dentre os cenários previsíveis, define-se o que se deseja construir. O cenário desejado é a meta de todo o planejamento estratégico.
A modelagem dos cenários pode apoiar-se nas constantes que perduram no tempo, isto é, o sistema político, a legislação básica e a infraestrutura física, embora devam também esses pilares ser avaliados e criticados.
Com base na avaliação da conjuntura e no cenário desejado, são deduzidas as necessidades estratégicas do país. As necessidades inspiram as estratégias de ação. A filtragem das estratégias pela disponibilidade de recursos e prioridades do governo vai desaguar na agenda estratégica.
Evidentemente, podem sobrevir variáveis imprevisíveis, além das circunstâncias conhecidas, mas não mensuráveis, como a imaturidade cultural e a sensação de insegurança, o que indica a necessidade de uma margem de erro.
Após aprovadas, as estratégias nacionais constantes da agenda estratégica passam a ser quantificadas em programas e projetos (estratégias de ação), para se inserirem no PPA (Plano Plurianual) ou no PPI (Programa de Parceria de Investimentos) e replicarem, posteriormente, no Orçamento Anual.
O uso de uma metodologia simples e objetiva pode favorecer a antecipação de resultados, facilitando a conquista da opinião pública. A eficácia vai depender da codificação precisa do pensamento no atendimento às aspirações nacionais.
4. GESTÃO ESTRATÉGICA
O Poder Executivo é o foro onde discurso se converte em ação, isto é, onde a política vira estratégia. A OCDE preconiza que o responsável por esta transformação é o Centro de Governo (CdG). Quando o Brasil for admitido na Organização, este protocolo passa a ser obrigatório, o que forçará uma reestruturação organizacional da cúpula do poder, e a Casa Civil será o centro de gravidade da gestão estratégica nacional. É provável que o compromisso seja firmado já em 2021, o que desperta a esperança de uma racionalização modernizante em curto prazo.
O CdG vai exigir uma mudança cultural. O presidente da República deve continuar dirigindo a agenda política, mas terá de delegar autoridade gestora ao chefe da Casa Civil, que fará um papel parecido com o de primeiro-ministro. Os ministérios perderão autonomia e poder em proveito da Casa Civil, tudo em nome do Centro de Governo.
No início, o CdG só conseguirá centralizar as ações previstas no plano estratégico de governo, caso já exista, e uma agenda tentativa de coordenação dos ministérios. Após consolidado, poderá avançar no trabalho de coordenação política. Consoante a experiência histórica, é previsível que os programas estratégicos nacionais venham a ser administrados por comitês-gestores “ad hoc”, tendo como gerentes seus próprios coordenadores.
A institucionalização do Sistema Integrado de Planejamento Estratégico Brasileiro (SIPEB) deverá ser uma decorrência natural, como solução para desvincular o planejamento estratégico da mera e simples execução orçamentária. Implica retomar o caráter “top down” da formulação da estratégia nacional de longo prazo e viabilizar a implantação da agenda de programas e projetos estratégicos prioritários do Presidente da República.
Faz-se necessária a criação de um Escritório de Grandes Projetos, capaz de integrar informações dos atuais PPA, PPI, EPL, IPEA, IBGE, ministérios e outros órgãos de apoio, a fim de executar estudos de viabilidade e planejar os grandes projetos nacionais. Esse órgão poderá constituir (ou não) uma unidade orçamentária. A execução das obras poderá ficar a cargo dos órgãos setoriais, mediante o artifício da “Agência-Líder”, consagrado no exterior. Esta solução preserva a Presidência de possíveis embaraços administrativos.
5. REFLEXÕES FINAIS
Descuidados o planejamento estratégico e a gestão por três décadas, a rotina substituiu o método científico e o processo decisório tornou-se errático.
A prática do presidencialismo de coalizão reforçou a feudalização dos ministérios, levando a administração a perder o sentido da integração e a eclipsar o senso do longo prazo. A imprevidência deu causa a um ciclo de apagões.
As idiossincrasias da União, naturalmente, replicam-se em todo o setor público, afetando os estados da Federação em diferentes graus de intensidade.
A avaliação da conjuntura destaca autofagia das instituições, estagnação econômica e insegurança social, indicando que a legislação precisa ser atualizada.
O clima de mudança vigente enseja espaço à conscientização. Um país gigantesco, com população de 210 milhões, não pode prescindir de planejamento estratégico. O futuro não pode ser relegado ao acaso. O Brasil carece de um projeto nacional. Portanto, o nó górdio precisa ser desatado. Planejar é preciso!
ANEXO – METODOLOGIA DE PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO – Conceitos e Preceitos
a. Política e Estratégia
Política é a ciência/arte de governar; abrange o universo das ideias; estabelece os fins da administração. Estratégia é o trabalho de converter ideia em ação. A estratégia codifica as metas políticas e define os meios e os processos necessários para atingi-las.
b. Apelos-sínteses
São o resumo das aspirações nacionais consagradas na Constituição Federal e na doutrina da ESG, e representam os pilares metafísicos de um projeto nacional de futuro. O quadro referencial compõe-se de sete apelos-sínteses: governança fiel, dignidade e cidadania, segurança e defesa, progresso econômico, desenvolvimento social, desenvolvimento científico e tecnológico e um papel no mundo.
1) Governança fiel
É o anseio por um sistema de governo legítimo, simples, barato e fiel à nação, que lhe proporcione rumo certo e justiça. A legenda “fiel” inspira-se no inconsciente coletivo do vetor principal de formação da nacionalidade, o elemento português, traduzido no tratamento honorífico do governante supremo: “Sua majestade fidelíssima”.
2) Dignidade e Cidadania
Dignidadeé atributo inerente ao indivíduo como sujeito, conquistada pela ação do próprio livre-arbítrio. Cidadania é o sentido de pertencimento ao todo coletivo nacional, que transcende a pessoa, implicando direitos e deveres cívicos.
3) Segurança e Defesa
Segurança é a confiança da pessoa em se sentir livre de ameaças. Defesa é a condição que proporciona o mesmo sentimento à coletividade.
4) Progresso Econômico
É o vetor que imprime dinamismo e evolução contínua à economia nacional, a par do avanço civilizatório. É, também, a repulsa a toda doutrina ou ideologia adversa ao desenvolvimento econômico nacional.
5) Desenvolvimento Social
É o aperfeiçoamento continuado das condições de convívio, segurança e bem-estar social, bem como de estímulo ao crescimento das pessoas e comunidades nacionais.
6) Desenvolvimento Científico e Tecnológico
É a perseguição continuada ao estado da arte nos campos do conhecimento científico e tecnológico e a sua ampla difusão e aplicação à comunidade nacional.
7) Um Papel no Mundo
O Brasil ainda não consolidou a sua marca no contexto mundial, ainda não firmou um traço com força de apelo universal. Assim como os apelos do Iluminismo passaram para a imagem das grandes potências (Liberdade: EUA; Igualdade: URSS), a fusão de raças e os caracteres multifacetados que caracterizam o povo brasileiro merecem um apelo-símbolo como sua marca registrada. Uma imagem-ideia internacional reconhecida pode inspirar até mesmo a atividade institucional de Relações Exteriores.
c. Conceito-Síntese de Futuro
Idealiza-se um país livre, progressista e respeitado cujas dimensões estruturais são balizadas pelos seguintes parâmetros:
1) Jurídico
Constituição enxuta e simples, contendo os princípios norteadores do direito.
2) Governança
República federativa e democrática, poderes de Estado autônomos e harmônicos, dotados de estrutura simples, barata e processos políticos ágeis.
3) Meio-Ambiente
Equilibrado, todas as cidades saneadas.
4) Economia de Livre-Mercado
Indústria nacional capaz de produzir os bens essenciais. Agricultura e pecuária orientadas pela ciência, em condições de alimentar a população nacional e mais 1/3 da humanidade.
5) Psicossocial
Ambiente livre, justo, tolerante e solidário. População hígida, Saúde ao alcance de todos.
6) Educação, C&T
Oferta universal de ensino com preparação das pessoas para discernir e exercer o próprio livre-arbítrio. Ensino técnico (público e privado) para todas as profissões. Conhecimento universitário, científico e tecnológico no estado da arte. Território nacional livre de moléstias tropicais e das principais arboviroses.
7) Segurança e Defesa
Direitos individuais e patrimoniais livres de ameaça. Sistema processual, penal e policial qualificado e adequadamente quantificado. Forças Armadas aptas a defender a soberania nacional e equipadas no estado da arte.
8) Relações Exteriores
Diplomacia pragmática, fundada nos princípios gerais do interesse nacional, da autodeterminação dos povos e da solidariedade universal.
d. Avaliação da Conjuntura
É um relatório diagnóstico, sintético e integrado da situação existente nas diversas expressões do poder nacional, elaborado à luz dos apelos-sínteses. Caracteriza o cenário atual. Alimenta-se de dados e “feedback” do portal do Observatório Estratégico.
e. Observatório Estratégico
Portal eletrônico projetado para interligar as principais fontes produtoras de pensamento estratégico (“Think tanks”) e analisar os seus produtos.
f. Necessidades Estratégicas
São as necessidades do país levantadas na Avaliação da Conjuntura, assim como as demandas de intervenção governamental para alterar o rumo dos fatos na direção do futuro desejado. Servem de base à formulação das estratégias nacionais.
g. Estratégia de Ação
É uma solução sinérgica, isto é, concebida para resolver problemas múltiplos, além de estimular setores outros não correlatos. Funciona como um “hub” de mercado, capaz de imbricar-se em atividades não necessariamente afins, para alcançar metas de bonificação. O conceito de “eixo estruturante”, introduzido pelo Dr. José Paulo Silveira quando servidor do Ministério do Planejamento, é uma variante do conceito de estratégia.
h. Agência-Líder
É o órgão legalmente designado para coordenar as atividades de todos os demais órgãos públicos envolvidos na execução de um programa ou projeto. A Agência-Líder vem sendo usada no exterior, com grande sucesso, para integrar esforços em atividades envolvendo múltiplas estruturas governamentais.
