Análise Distribuída pelo COMDEFESA – FIESP 21 Julho 2011
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A assimetria tributária entre produtos de defesa nacionais e importados e o predomínio do critério de menor preço nas licitações governamentais interferem diretamente na competitividade da indústria nacional de defesa e dificultam seu crescimento e consolidação. Para avançar nos processos de isonomia tributária e na melhoria das políticas de aquisição é preciso, primeiramente, entender por que o setor é estratégico e então definir quais produtos e serviços se encaixam na categoria de Produto Estratégico de Defesa.
O mercado de defesa tem características próprias que o distinguem dos demais setores industriais. Em primeiro lugar, existem diversas barreiras à entrada de novas empresas, devido à necessidade de escala de produção e aos altos custos de desenvolvimento tecnológico, além de o comércio ser altamente regulado por questões técnicas e geopolíticas.
Em segundo lugar, a demanda por produtos de defesa é definida basicamente pelas compras governamentais – já que o Estado é o único cliente – as quais, com exceção dos Estados Unidos, não oferecem escala suficiente para o desenvolvimento de uma indústria de defesa competitiva. No caso brasileiro, esse aspecto é mais crítico em razão dos contingenciamentos das verbas de defesa (somente este ano o Ministério da Defesa perdeu mais de um terço dos recursos previstos na Lei Orçamentária Anual).
Por outro lado, a indústria de defesa destaca-se no que se refere a seu caráter estratégico. É evidente a estreita relação entre desenvolvimento científico-tecnológico nacional e indústria de defesa, cujo caráter dual faz com que tenha grande poder de enraizamento na sociedade. A esse respeito, certa vez um senador norte-americano lembrou que, na segunda metade do século XX, 58% dos químicos e 43% dos físicos ganhadores do Prêmio Nobel tinham sido financiados pelo Pentágono antes da premiação1.
Além disso, é impossível separar o fortalecimento do setor de sua contribuição ao sistema de defesa, à segurança e ao desenvolvimento nacional.
Por suas particularidades – e por sua importância estratégica – a indústria nacional de defesa deveria receber especial atenção, com o desenvolvimento de um arcabouço político-institucional que contribuísse para seu crescimento e consolidação.
No entanto, o mercado de defesa no Brasil está inserido em um contexto específico. A legislação atual permite que se importe material de defesa sem praticamente nenhum imposto (nem mesmo são pagas taxas de seguros e aduaneiras) enquanto diversos impostos municipais, estaduais e federais encarecem em aproximadamente 40% os produtos brasileiros desde sua produção (ver quadro abaixo) (2).
Essa assimetria tributária dificulta o adensamento da cadeia produtiva e o desenvolvimento de empresas fornecedoras nacionais, diminui a competitividade da indústria nacional de defesa na expansão das exportações e aumenta a dependência externa em relação a esses produtos e serviços(3).
Além de desestimular a capacitação tecnológica das empresas nacionais, essa política influencia negativamente na Balança Comercial de equipamentos militares. No período de 2000 a 2010, as exportações brasileiras de equipamentos militares atingiram somente US$ 470 milhões, enquanto as importações alcançaram o valor de US$ 2,37 bilhões, acarretando um déficit de aproximadamente US$ 1,9 bilhão (até 2009 o déficit do período era de US$ 1,35 bilhão).
No aspecto qualitativo, que gera preocupação ainda maior, as exportações brasileiras são compostas, em sua maioria, por produtos de média e baixa tecnologia, enquanto as importações são concentradas em produtos de alta tecnologia.
A eliminação da assimetria tributária em produtos de defesa é um tema amplamente discutido no âmbito dos órgãos, associações e instituições governamentais ligadas ao setor. A isonomia tributária foi inclusive reconhecida como requisito para o desenvolvimento da indústria de defesa tanto na Política Nacional da Indústria de Defesa (PNID, 2005) como na Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP, 2008), sendo seu programa incorporado à Estratégia Nacional de Defesa (END, 2008).
A elevada carga tributária dificulta a venda de produtos no mercado brasileiro por empresas nacionais uma vez que predomina o critério de menor preço na aquisição de material militar. A Lei de Licitações e Contratos Públicos (Lei nº 8.666/93), que estabelece as normas gerais sobre licitações e contratos administrativos no âmbito do governo, prevê, em caso de licitação internacional, que todas as condições oferecidas aos participantes de um certame devem propiciar o nivelamento de suas respectivas participações.
Entretanto, essa norma, que está em consonância com o princípio da isonomia previsto na Constituição Federal, nunca é aplicada, alegando os responsáveis pelas licitações inexistência de regulamentação a respeito.
Neste sentido, o COMDEFESA (Departamento da Indústria de Defesa da FIESP) vem desde 2004 trabalhando em conjunto com o Ministério da Defesa em um projeto de lei, hoje em vias de virar Medida Provisória, que prevê vantagens competitivas para empresas privadas na área de defesa. Foram estabelecidos critérios e procedimentos para aquisição e contratação de Produtos Estratégicos de Defesa, alterando a Lei 8.666/93.
Conforme definido na PNID e reiterado no Projeto de Lei, Produtos Estratégicos de Defesa são bens e serviços que pelas particularidades de obtenção, produção, distribuição, armazenagem, manutenção ou emprego possam comprometer, direta ou indiretamente, a consecução de objetivos relacionados à segurança ou à defesa do País
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Estes se caracterizam por incorporar maior tecnologia e conhecimento, necessitar de longo período de investimento em P&D, ter alto valor agregado (ver quadro abaixo) e estar mais relacionado com o exercício da função Defesa Nacional(4). É o caso, por exemplo, dos produtos e serviços que compõem os três setores estratégicos definidos pela Estratégia Nacional de Defesa: o Espacial, o Cibernético (TIC) e o setor Nuclear.
Como a cadeia produtiva da indústria de defesa é vasta e engloba produtos e tecnologias – civis e militares – que muitas vezes são desconhecidos pelo empresariado em geral, é fundamental estabelecer quais são os Produtos Estratégicos de Defesa e, a partir destes, as Empresas Estratégicas de Defesa. Estes terão sua carga tributária eliminada e receberão tratamento especial nas políticas de aquisição e contratação do governo.
Em princípio, a extinta Secretaria de Logística, Mobilização, Ciência e Tecnologia (SELOM) deveria se ocupar da definição dos critérios para a inclusão na categoria de Produto Estratégico de Defesa, conforme estabelecido na PNID. Com a reestruturação do Ministério da Defesa, espera-se agora que a recém-criada Secretaria de Produtos de Defesa (SEPROD), ainda em fase de organização, assuma essa responsabilidade e avance com relação ao tema.
Espera-se, sobretudo, que uma vez identificados os Produtos Estratégicos de Defesa possamos avançar no processo de eliminação da assimetria tributária e desenvolver políticas de aquisição, contratação e de fomento científico-tecnológico de acordo com as necessidades específicas do setor de defesa.
1 – LIEBERMAN, J.I. “Techno warfare: innovation and military R&D”. Joint Force Quarterly, National Defense Security Press, pp. 13-17, Washington, 1999.
2 – A Lei 8.032 de 12 de abril de 1990 concede isenção de imposto de importação a todas as aquisições dos três níveis governamentais, bem como do respectivo imposto sobre produtos industrializados.
3 – A legislação protetora para material de Defesa somente atinge o Imposto sobre produtos Industrializados (IPI) e, mesmo assim, unicamente na Nota Fiscal de entrega do produto final, sobre o qual se acumularão os demais impostos gravados sobre o preço final
4 – Os Produtos de Defesa, por outro lado, são todos os serviços, informações, materiais e equipamentos necessários ao cumprimento das missões constitucionais das Forças Armadas. Entre esses produtos estão incluídos bens não necessariamente de uso exclusivo militar, como uniformes e vestimentas, calçados, medicamentos, material administrativo, alimentos, serviços de manutenção, construção, reparação etc.
DEPARTAMENTO DA INDÚSTRIA DE DEFESA
COMDEFESA
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