Rui Martins da Mota
1. GENERALIDADES SOBRE SEGURANÇA INTERNA DO ESTADO
Para a definição do termo Segurança do Estado serão empregados os conceitos dos diversos tipos de Segurança apresentados pela Política Nacional Defesa (PND) (BRASIL, 2016a) e pelo MD35-G-01249/288 – Glossário da Forças Armadas (BRASIL, 2015). A PND (BRASIL, 2016a) considera:
Segurança é a condição que permite ao País a preservação da soberania e da integridade territorial, a realização dos seus interesses nacionais, livre de pressões e ameaças de qualquer natureza, e também a garantia aos cidadãos do exercício dos direitos e deveres constitucionais.
No MD35-G-01249/288 – Glossário da Forças Armadas (BRASIL, 2015):
Segurança é a sensação de garantia necessária e indispensável à sociedade e a cada um de seus integrantes contra ameaças de qualquer natureza. É a condição resultante do estabelecimento e conservação de medidas de proteção que assegurem a inviolabilidade contra atos ou influências hostis.
Assim, a Segurança do Estado refere-se à segurança multidimensional do Estado e da Nação, envolvendo, no plano da Segurança Externa[1], a Segurança Internacional, a Defesa Nacional[2] e a Segurança Nacional[3], e no âmbito da Segurança Interna[4], a Segurança Pública[5] e a Segurança Privada, sintetizada no Quadro 1 – Tipologia de Segurança do Estado abaixo.
Cabe destacar que a Segurança Nacional tangencia a Segurança Internacional, a Defesa Nacional e a Segurança Pública, o que exige medidas contra ameaças externas e internas.
Quanto à definição do termo Empresas Militares e de Segurança Privada (PMSC), neste trabalho, são consideradas PMSC tanto as Empresas Militares Privadas (PMC), que são as corporações privadas que atuam ativamente nos esforços de guerra e em conflitos armados, oferecendo serviços militares de combate, apoio logístico e apoio ao combate, como ações em força, segurança armada, transporte, alimentação, treinamento militar, funções de inteligência e consultoria em atividades de Segurança e Defesa, quanto as Empresas de Segurança Privada (PSC), que são as empresas privadas que ofertam serviços de treinamento, capacitação e atuação em atividades de policiamento e Segurança Pública, bem como as que atuam no mercado de Segurança Privada, ofertando serviços de vigilância, escolta armada, transporte de valores e segurança de pessoas.
O termo Poder Nacional segue a definição utilizada pela Escola Superior de Guerra, segundo o qual Poder Nacional é a capacidade que tem o conjunto dos homens e dos meios que constituem a Nação, atuando em conformidade com a vontade nacional, para alcançar e manter os objetivos nacionais. Manifesta-se em cinco expressões: a política, a econômica, a psicossocial, a militar e a científica e tecnológica (BRASIL, 2019).
Como se viu, a Segurança do Estado desdobra-se em Segurança Externa e Segurança Interna, compreendendo a Segurança Internacional, a Segurança Nacional, a Defesa Nacional e a Segurança Pública. A Segurança Externa abrange a Segurança Internacional, a Segurança Nacional e a Defesa Nacional, que é atribuição principal das Forças Armadas (FA), cuja atuação contribui para a Segurança Interna, particularmente por meio da proteção da faixa de fronteiras, dentro da qual as FA exercem poder de polícia, e no cumprimento de missões excepcionais, episódicas e localizadas de Operações de Garantia da Lei e da Ordem (Op GLO), quando atuam diretamente em favor da Segurança Pública.
A Segurança Interna do Estado é considerada a garantia, integrada à Segurança Nacional, que o Estado proporciona à nação contra antagonismos ou pressões de qualquer origem, forma ou natureza, que se manifestem ou produzam efeitos no âmbito interno do País. Assim a Segurança Interna abrange a Segurança Pública (BRASIL, 2015).
Por sua vez, a Segurança Pública reflete a manutenção da ordem pública, envolvendo um conjunto de ações públicas e privadas, visando assegurar a proteção do indivíduo e da sociedade, a aplicação da lei e a garantia dos direitos de todos (BENGOCHEA et al., 2004).
Desse modo, a Segurança Pública pode ser definida como a proteção dos direitos e liberdades individuais para o pleno exercício da cidadania. Segundo o Artigo 144 da Constituição Federal (BRASIL, 1988), a Segurança Pública é de competência do Estado realizada por intermédio da atuação das Polícias (Federal, Rodoviária, Ferroviária, Militar, Civil e Penal), dos Corpos de Bombeiros Militares e das Guardas Municipais, que compõem os Órgãos de Segurança Pública (OSP).
No Século XXI, as novas ameaças não-estatais têm esmaecido os contornos das diversas dimensões e dos diferentes níveis da Segurança do Estado, ocasionando o emprego cada vez mais frequente das FA no cenário interno e da Segurança Pública, contra organizações criminosas, cartéis de drogas transnacionais e grupos terroristas internacionais.
Essa militarização da Segurança Pública se deve ao aumento do poder das facções criminosas e milícias ilegais, as quais estabelecem o controle sobre territórios urbanos (chamados Black Spots), que desafiam a Segurança Interna do País (VISACRO, 2018).
Neste limbo entre Segurança Externa e Segurança Interna, entre Segurança Nacional e Segurança Pública, o crime e o terrorismo transacionais demandam ações complementares das FA e dos OSP, bem como das diversas agências de Estado e de outras forças mobilizáveis pelo poder público, tendo em vista o caráter multidimensional das ameaças e a pulverização da violência (SOUZA NETO, 2009).
Portanto, as transformações no Século XXI têm imposto a redefinição do papel do Estado na gestão da segurança e na alocação de capacidades em busca de melhoria no serviço de segurança em todas as suas dimensões (HAESBAERT; PORTO-GONÇALVES, 2005).
Ao Estado cabe garantir a segurança em todos níveis e dimensões, o que envolve várias atividades e diversos atores. Os novos desafios à Segurança do Estado, particularmente na esfera da Segurança Pública, geram necessidade de melhoria na alocação das capacidades (GONÇALVES, 2005).
2. RELAÇÕES ENTRE SEGURANÇA PRIVADA E SEGURANÇA PÚBLICA
No Brasil, a Segurança Privada foi legalmente criada em 1969 e se expandiu a partir dos anos 1990 pela proliferação de empresas de vigilância, transportes de valores, cursos de formação de vigilantes e pela disseminação de tecnologias de segurança eletrônica.
A expansão da Segurança Privada parece ter ocorrido tanto em decorrência do avanço do Estado Liberal, quanto em razão do crescimento da violência urbana e da sensação de insegurança, bem como por conta da proliferação dos espaços coletivos privados com grande fluxo de pessoas, como shopping-centers, edifícios empresariais, condomínios residenciais e os diversos espaços de lazer.
Em paralelo ao crescimento legal do setor expandiu-se também o exercício informal das atividades de segurança, com vigias não legalizados, empresas clandestinas e o “bico policial” nos horários de folga (KAHN; ZANETIC, 2010).
Entre as diversas atividades de segurança, cabe um destaque especial ao policiamento, por ser um dos principais instrumentos de Segurança Pública, também exercido pela Segurança Privada. O policiamento divide-se em quatro modalidades[7]: patrulhamento, vigilância, diligência e escolta, as quais são terceirizados de forma diferente em cada país.
No Brasil, à Segurança Privada é permitido somente o patrulhamento de áreas privadas, a vigilância de áreas particulares e instalações públicas e a escolta, realizada no caso do transporte de cargas e valores e na prestação do serviço de proteção de pessoas. As áreas públicas são patrulhadas por agentes públicos, conforme a Constituição Federal (BRASIL, 2015).
Atualmente a Segurança Privada no Brasil é composta por três tipos de empresas: (1) as que prestam os serviços de segurança (PSC); (2) as que possuem segurança orgânica própria; e (3) as que oferecem cursos de formação, capacitação e treinamento para agentes de segurança.
Todas estas empresas especializadas são registradas no Departamento da Polícia Federal (DPF), que é o órgão responsável pela regulação, controle e fiscalização das atividades de Segurança Privada no Brasil, e esta se divide nos seguintes segmentos no País: (1) Vigilância; (2) Segurança Orgânica; (3) Segurança Patrimonial; (4) Segurança Pessoal; (5) Curso de Formação; (6) Escolta Armada; e (7) Transporte de Valores, conforme exemplificado no Quadro 2.
Na maior parte dos países, como é o caso do Brasil, os serviços de Segurança Privada são licenciados, geridos e fiscalizados diretamente por órgãos de governo ligados à pasta do Ministério da Justiça (ou do Interior), que normatizam desde aspectos gerais de formação, treinamento, atuação, armamento e equipamento de emprego, até os detalhes, como uniforme e identificação visual dos agentes privados. Há exceções, como no Reino Unido, onde funciona um sistema de auto regulação das próprias corporações privadas (ZANETIC, 2009).
Desse modo, o controle do Estado sobre a Segurança Privada é exercido pela regulação e pela fiscalização dos processos de abertura, autorização de funcionamento e atuação em cada modalidade de serviço e dos processos de formação, capacitação e treinamento dos profissionais de segurança. Há um outro modelo, empregado em alguns países, que estabelece corregedorias e ouvidorias públicas responsáveis pela fiscalização direta do setor.
Além desse controle, a Segurança Privada está sujeita à fiscalização e ao controle público por intermédio dos veículos de comunicação e das organizações da sociedade civil (OSC), que se valem de ações civis e criminais. Há, por fim, o controle interno, realizado pela própria empresa nas fases de recrutamento, seleção, formação e disciplinamento de seu quadro de pessoal, uma vez que o desempenho da empresa passa pelo escrutínio da competição do mercado, que funciona, desse modo, como um mecanismo de fiscalização e seleção (ZANETIC, 2009).
Diferente da Segurança Pública, a Segurança Privada atua de acordo com as demandas do contratante, à luz do parâmetros legais, não gozando das prerrogativas comuns aos agentes públicos de segurança, as quais variam de acordo com os diversos níveis e atribuições de cada órgão. Enquanto que a atuação dos agentes de Segurança Privada tem caráter mais preventivo contra o crime e na preservação de bens e pessoas, os OSP assumem o papel repressivo e de resposta da sociedade (MURRAY; MCKIM, 2000).
No entanto, os agentes privados diferem dos agentes públicos de segurança mais pela lógica de mercado, a que está sujeita a Segurança Privada, do que pela ausência dos citados instrumentos coercitivos, como o poder de polícia[8] e a capacidade legal de instaurar inquéritos, já que estes pertencem ao poder público e podem, portanto, ser delegados conforme o entendimento do Estado.
Assim, há convergências e sobreposições na atuação dos agentes públicos e privados de segurança. Em relação à Segurança Pública, agentes públicos e privados interagem entre si, principalmente nos espaços coletivos privados, de modo que a Segurança Privada suplementa a Segurança Pública, quando os agentes privados e públicos atuam numa mesma área, e a complementa, quando os agentes privados e públicos atuam em áreas distintas (ZANETIC, 2012). Portanto, a Segurança Privada possui características comuns e diferenças complementares à Segurança Pública, sintetizadas no Quadro 3.
Enfim, a Segurança Privada dispõe de capacidades ociosas imprescindíveis para o Estado, considerando que o Estado é o agente responsável pela segurança de todos, e em todos os níveis, e o poder público é o ente com poder de normatizar e fiscalizar a atuação de todos os agentes de segurança (públicos e privados).
3. ATUAÇÃO COMPLEMENTAR À SEGURANÇA PÚBLICA
As Empresas Militares Privadas (Private Military Companies – PMC), conforme se viu, emergiram como alternativas estratégicas dos Estados e Organismos Internacionais para complementação das capacidades regulares de Segurança do Estado e como instrumentos de fortalecimento do Poder Nacional num cenário cada vez mais errático e marcado pela pulverização das ameaças.
Assim, contratadas para o desempenho de inúmeras atividades bélicas, logísticas, de inteligência e de treinamento de pessoal militar, as PMC colocaram em xeque o senso tradicional e o dogma político-jurídico de monopólio do Estado na execução da violência legal, pela complementariedade público-privada (MARINS, 2010). Neste contexto, o fim do monopólio do Estado na atuação na violência legal pela terceirização de atividades de segurança é instrumento útil à alocação de capacidades e de provisão de serviços de Segurança do Estado (JONES; NEWBURN, 2002).
Da mesma forma que as Empresas Militares Privadas (PMC), na dimensão externa da Segurança do Estado no Século XXI, as Empresas de Segurança Privada (PSC) são componentes indispensáveis à dimensão da Segurança Interna, uma vez que a atividade de Segurança Privada é subsidiária da Segurança Pública na proteção interna da ordem pública e para a incolumidade das pessoas e do patrimônio.
O Estado detém o monopólio do uso da força, mas frente à complexidade das ameaças atuais, revela-se insuficiente para conseguir garantir a Segurança do Estado em todas suas dimensões.
A terceirização de atividades da Segurança do Estado é uma tendência que se impõe pela necessidade de melhoria na prestação desta função pública. A delegação de poderes públicos a particulares não representa a transferência deste poder, uma vez que a titularidade permanece nas mãos do Estado. Ocorre sim apenas uma transferência do exercício, que pode cassado pelo Estado a qualquer momento (GONÇALVES, 2005).
Assim, a Segurança Privada surge como uma atividade complementar voltada para a prevenção ao crime e de redução do risco à integridade das pessoas e do patrimônio. Neste caso, a regulação e a fiscalização da Segurança Privada tornam-se essenciais ao exercício privado da função pública de segurança. De fato, já existem funções policiais, que se encontram relativamente terceirizadas há tempos, sob rígido controle do Estado, por exemplo, no caso da vigilância de pontos sensíveis de instalações de serviço público e no transporte de valores.
No entanto, há domínios da Segurança Pública difíceis de serem terceirizados, como no restabelecimento da ordem pública, tendo em vista exigirem meios coercivos em massa e o emprego sistemático da violência legítima do Estado. Da mesma forma, a condução de inquérito e de investigação criminal, a repressão e combate à criminalidade altamente organizada exigem o exercício do poder de polícia em sua essência e em elevado grau, dificultando a terceirização deste poder público para entes privados (GONÇALVES, 2005).
Na prática, muitos países têm encontrado nos serviços de Segurança Privada alternativas para suprir sua demanda por maiores efetivos policiais, atribuindo ao setor privado tarefas que não exigem alto nível de qualificação nem o exercício de amplo poder de polícia.
Assim, a contratação de agentes privados de segurança tem se constituído como forma de economizar pessoal e recursos para a execução de tarefas relativamente simples, reduzindo custos de treinamento, formação e capacitação de novos agentes públicos de segurança (MURRAY; MCKIM, 2000).
No Brasil, um modelo de gestão de Segurança Pública mais moderno e condizente com as demandas atuais surgiu no setor penitenciário, com a construção e gerenciamento de sete unidades prisionais por intermédio de Parcerias Público-Privadas (PPP), dentro do Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania (PRONASCI), e que tem sido apontado como uma solução mais barata para o Estado e com impactos positivos efetivos no campo da Segurança Pública (LISOT, 2011; ROSTIROLLA, 2015).
4. CONSIDERAÇÕES SOBRE O MERCADO DE SEGURANÇA PRIVADA
O Brasil gasta mais de 10% do Produto Interno Bruto (PIB) em Segurança Pública, o que corresponde a aproximadamente a R$ 105 bilhões anuais. Ainda assim, a criminalidade e a violência, principalmente nos grandes centros urbanos, permanecem com taxas seis vezes piores do que as das principais metrópoles americanas e europeias, constituindo-se numa das principais barreiras para os investimentos estrangeiros no País (SANTA MARIA, 2003).
Em números, o mercado de Segurança Privada movimenta cerca de R$ 18 bilhões anuais e dispões de mais de 700 mil profissionais legalizados e outros 800 mil informais, efetivo que ultrapassa em quase cinco vezes o total de 320 mil militares das Forças Armadas brasileiras. No entanto, sua atuação continua limitada a poucas atividades relacionadas à Segurança Pública.
É fato que a evolução tecnológica e o aumento do comércio internacional intensificaram as oportunidades de negócios e a troca de informação, mas também contribuíram para a emergência de novas práticas criminosas, na medida em que ampliaram o acesso ao conhecimentos e aos produtos, contrabando, segurança da informação, crimes cibernéticos e falsificação, gerando grande risco e impacto econômico (ZANETIC, 2005). A inovação tecnológica é fundamental para que os instrumentos de segurança possam ser mais eficazes (LOPES, 2009).
Neste cenário, o investimento em novas tecnologias é fundamental para que as organizações possam se manter na competição do mercado, fazendo com que a Segurança Privada se torne cada vez mais um serviço intensivo em conhecimento e tecnologia. A evolução da tecnologia e das dinâmicas sociais transforma rapidamente as possibilidades existentes de proteção, inovando esse mercado e constituindo novas áreas de atuação (KAHN; ZANETIC, 2005).
Assim, as empresas de Segurança Privada, num mercado globalizado e altamente competitivo, a fim de ampliar a qualidade do serviço e suas vantagens competitivas, têm absorvido e investido em tecnologias diversas, como armas letais e menos letais e equipamentos eletrônicos, alarmes, sistemas de vigilância etc, o que impacta positivamente na qualidade da Segurança Pública do País e contribui para a modernização das diversas modalidades de vigilância e policiamento (KUSTHER et al., 2010).
Portanto, o desenvolvimento tecnológico impulsionado pelo mercado de Segurança Privada contribui para o avanço das técnicas e tecnologias da Segurança Pública (MURRAY; MCKIM, 2000).
De igual forma que a Base Industrial de Defesa (BID) tem papel estratégico para o Setor de Defesa, o mercado de Segurança Privada tem valor estratégico para a Segurança Pública, uma vez que emprega grande efetivo de profissionais, amplia a quantidade e a qualidade da mão de obra e absorve tecnologias, contribuindo para a manutenção e o desenvolvimento dos produtos de Segurança e Defesa.
5. CONSEQUÊNCIAS PARA O PODER NACIONAL
Considerando os impactos da expansão da Segurança Privada para o Poder Nacional, verifica-se que do ponto de vista político, a terceirização de atividades de Segurança Pública não prejudica o monopólio do uso da força legal do Estado, uma vez que o poder público continua com a titularidade do monopólio, que o exerce pela regulação e fiscalização do setor privado.
Do ponto de vista psicossocial, relativamente à sensação de segurança, a Segurança Privada atua de forma complementar às forças públicas, contribuindo para melhoria da Segurança Pública. No aspecto socioeconômico, a Segurança Privada abrange um mercado ascendente, que absorve numerosa parcela da população economicamente ativa (PEA) do País, gera economia para o Estado e contribui para o avanço de tecnologias para a Segurança do Estado.
Portanto, finalizando as considerações a respeito dos impactos decorrentes da terceirização de atividades de Segurança Pública, verifica-se que esta fortalece o Poder Nacional, uma vez que amplia a oferta de capacidades, reduz custos, absorve mão de obra e impulsiona a tecnologia.
A terceirização de atividades da Segurança do Estado não prejudica o monopólio do Estado no uso da força legal, uma vez que o poder público continua com a titularidade deste monopólio, exercendo controle sobre o setor privado que atua por delegação do Estado.
Conclui-se que a terceirização da Segurança do Estado fortalece o Poder Nacional por complementar a insuficiência das Forças de Segurança do Estado e otimizar a alocação de pessoal e recursos, particularmente perante a difusão de ameaças tecnologicamente avançadas do Século XXI, que vão desde guerras intra-Estados com atuação em múltiplos domínios até a proliferação de atores não-estatais multidimensionais com capacidade de exercerem a violência assimétrica de baixa intensidade.
O emprego de PMSC pelo Estado contribui para o desenvolvimento nacional, tendo em vista expandir um mercado que gera renda e emprego e promove o avanço tecnológico de Segurança e Defesa. Assim, o mercado das PMSC é estratégico para o Poder Nacional.
O Brasil, como boa parte dos países, ainda possui legislação limitada às PMSC, restritiva à sua atuação na Segurança do Estado. Há um hiato jurídico para a prestação de serviços de segurança das PMSC aos órgãos de Estado em atividades de apoio logístico, suporte a missões humanitárias e de salvamento, em apoio aos serviços de inteligência e na prestação de segurança de bases e instalações militares, na dimensão da Segurança Externa, em atividades de policiamento de áreas públicas, capacitação e treinamento de agentes de Segurança Pública, na dimensão da Segurança Interna.
Portanto, o País pode melhor aproveitar as capacidades disponíveis do setor de Segurança Privada por meio do estabelecimento de estratégias multidimensionais e mais flexíveis e pela ampliação normatizada na atuação das PMSC nas diversas dimensões da Segurança do Estado.
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[1] Segurança Externa – Garantia alcançada pela aplicação do Poder Nacional, sob todas as suas formas e expressões, de maneira global, sistemática, permanente e gradual, contra os antagonismos ou pressões de qualquer origem, forma ou natureza, que se manifestem ou possam manifestar-se no domínio das relações internacionais. É integrada na Segurança Nacional (BRASIL, 2015).
[2] Defesa Nacional – Conjunto de medidas e ações do Estado, com ênfase na expressão militar, para a defesa do território, da soberania e dos interesses nacionais contra ameaças preponderantemente externas, potenciais ou manifestas (BRASIL, 2015).
[3] Segurança Nacional – Condição que permite a preservação da soberania e da integridade territorial, a realização dos interesses nacionais, livre de pressões e ameaças de qualquer natureza, e a garantia aos cidadãos do exercício dos direitos e deveres constitucionais (BRASIL, 2015).
[4] Segurança Interna – Grau de garantia integrada na Segurança Nacional, que o Estado proporciona à Nação contra antagonismos ou pressões de qualquer origem, forma ou natureza, que se manifestem ou produzam efeitos no âmbito interno do País (BRASIL, 2015).
[5] Segurança Pública – refere-se à garantia da convivência no âmbito das sociedades, à preservação das leis e da ordem e ao combate ao crime. Portanto, Defesa Nacional e Segurança Pública compreendem aspectos particulares de ação, destinados à promoção de facetas da Segurança Nacional.
[6] As linhas tracejadas do quadro acima entre as dimensões, âmbitos, objetivos e instrumentos de Força do Estado se devem à convergência na abrangência da Segurança Nacional, reforçada pelo surgimento das novas ameaças multidimensionais não-estatais transnacionais, que são elementos de esforços comuns tanto de Forças Internacionais e Defesa Nacional quanto de forças de Segurança Pública.
[7] Modalidades de Policiamento (KAHN; ZANETIC, 2010):
1. Patrulhamento – atividade móvel de observação, fiscalização, reconhecimento, proteção ou mesmo emprego de força;
2. Vigilância – atividade predominantemente estática de observação, fiscalização, reconhecimento, proteção ou mesmo emprego de força ou custódia;
3. Diligência – atividade que compreende busca de pessoas, animais ou coisas, captura de pessoas, ou animais, apreensão de animais ou coisas, resgate de vítimas;
4. Escolta – atividade destinada à custódia de pessoas ou bens, em deslocamento.
[8] Segundo Bandeira de Mello (1960), a expressão "poder de polícia", em sentido estrito, relaciona-se "unicamente com as intervenções, quer gerais e abstratas, como os regulamentos, quer concretas e específicas (tais as autorizações, as licenças, as injunções), do Poder Público destinadas a alcançar o mesmo fim de prevenir e obstar ao desenvolvimento de atividades particulares contrastantes com os interesses sociais". O poder de polícia se materializa pela intervenção estatal na esfera privada com o fim de resguardar interesses da coletividade.
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– Referências bibliográficas [Link]
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