TCU – Relatório de Auditoria no programa de reaparelhamento da FAB

Tribunal de Contas da União
(Editado por Defesanet )

Relatório de Auditoria no programa
de reaparelhamento da FAB

Programas F-X, AL-X e F5-BR

ENTIDADE: Estado-Maior da Aeronáutica

RESPONSÁVEIS: Tenente-Brigadeiro-do-Ar Astor Nina de Carvalho Netto – Chefe do Estado-Maior da Aeronáutica; Major-Brigadeiro-do-Ar Neimar Diegues Barreiro – Secretário de Economia e Finanças da Aeronáutica.

SUMÁRIO: Auditoria. Programa de Reaparelhamento da Força Aérea Brasileira (FAB). Restrições orçamentárias. Atrasos na execução. Pagamento de taxas de compromisso. Prejuízos à missão constitucional atribuída à Força Aérea. Determinações. Arquivamento.

Trata-se de Relatório de Auditoria realizada no Programa de Reaparelhamento da Força Aérea Brasileira (FAB), em cumprimento ao item 8.2 da Decisão 603/2002 – 2ª Câmara:

"8.2. determinar à 3ª Secex que promova o regular acompanhamento do Programa de Fortalecimento e Controle do Espaço Aéreo Brasileiro (Programa de Reaparelhamento da Força Aérea Brasileira), por meio da realização de auditorias semestrais a serem incluídas nos Planos de Auditoria deste Tribunal, e nas quais deverão ser fiscalizados, pelo menos, três dos projetos que compõem o referido Programa. Na primeira auditoria, a ser realizada no primeiro semestre de 2003, deverão ser priorizados, além do Projeto para o FX, aqueles que estão com a execução mais adiantada, levando-se em conta, também, o aspecto da materialidade".

A presente auditoria cuidou de 3 projetos que compõem o Programa de Reaparelhamento da Força Aérea: F-X, AL-X e F5- BR. Foram analisados os aspectos pertinentes aos procedimentos de seleção, atuação do Controle Interno, conseqüências do contingenciamento de recursos, situação atual dos projetos e o impacto gerado pelo atraso da execução do Programa F-X para a Força Aérea, decorrente da suspensão do processo de escolha da fornecedora.

equipe de auditoria identificou os seguintes achados de auditoria:

– atraso na execução em relação ao estabelecido em diretriz do Presidente da República;

– comprometimento da segurança nacional;

– prejuízo da operacionalidade dos sistemas de vigilância da amazônia e de defesa aérea brasileiros;

– comprometimento da proteção do centro de poder da nação;

– prejuízo da missão constitucional atribuída à Força Aérea;

-encarecimento dos projetos em razão de replanejamentos decorrentes de restrições orçamentárias e impactos negativos em compromissos comerciais e financeiros assumidos.

Do bem elaborado e abrangente relatório produzido (fls. 734/73) reproduzo a seguir a conclusão, que resume as principais verificações e apresenta as propostas de encaminhamento sugeridas pelos integrantes da equipe de auditoria:

"IV – Conclusão

146. O atraso da execução do Projeto F-X para a Força Aérea, decorrente da suspensão do processo de seleção da fornecedora, é deletério para a missão da FAB. Consoante abordado nos itens 54 a 60 deste relatório, a extrema debilidade dos interceptadores da Força Aérea já compromete a segurança aérea do Centro de Poder da Nação. O adiamento do processo de aquisição, conquanto seus reflexos para reversão de expectativas relacionadas à economia do país nesse início de governo, não representou economia de recursos, porquanto nenhum valor era previsto de ser desembolsado neste exercício. A interrupção das negociações, por outro lado, impedirão a retomada da capacidade operacional da FAB para prover a soberania brasileira sobre seu espaço aéreo de modo efetivo.

147. Dentre os projetos concebidos para o Reaparelhamento da FAB, dois foram excluídos do Programa na Diretriz Presidencial que autorizou seu início:

VC-X, exclusão total, e o VU-X, excluído temporáriamente.

O CL-X teve fornecedora selecionada e foi interrompido na fase de negociação dos contratos comerciais, de compensação e de financiamento, situação apenas recentemente revertida para a continuidade do processo – junho de 2003.

O AM-X encontra-se em andamento, sendo que para a parcela para a qual já foram contratados recursos externos não houve aporte de recursos no exercício atual (EFIBANCA).

O F-5 E/F não teve aporte de recursos neste exercício.

O CH-X foi interrompido durante as reuniões de esclarecimento das propostas iniciais das concorrentes. O projeto FX foi desenvolvido até a seleção da melhor proposta, tendo sido interrompido antes da definição da fornecedora pelo Conselho de Defesa Nacional.

O P-X, fase modernização, foi paralisado na fase de contratação de financiamento.

Ao F-5 E/F não foram liberados recursos no exercício atual.

O AL-X e o F-5 BR estão em andamento, sendo que ao último não foram liberados recursos no presente exercício.

Apenas o C-130H foi levado a termo.

148. Conforme aludido, a contratação dos projetos F-5 BR e AL-X atenderam aos requisitos legais. Para os dois desenvolvimentos, foi contratada a Embraer. No primeiro, por dispensa de licitação amparada no inciso IX do art. 24 da Lei n.o 8.666/1993, c/c art. 1o, I, do Decreto n.o 2.295/1997, para o F-5BR; no segundo, por inexigibilidade de licitação, nos termos do Inciso I, art. 25 da mesma lei. Os financiamentos de ambos projetos obedeceram aos requisitos pertinentes. Nos dois casos, foram firmados acordos de compensação com vistas à transferência de tecnologia à indústria nacional, especialmente a aeroespacial. O Projeto F-X ainda não teve contratos firmados.

150. A partir das constatações feitas no Programa em curso, verificamos os impactos deletérios dos sucessivos cortes e contigenciamentos do orçamento aprovado pelo Legislativo. Observamos que esses procedimentos desagregam o planejamento, comprometem o alcance dos objetivos traçados e geram prejuízos de toda sorte. A execução de projetos públicos, à semelhança do presente, baseia-se na programação neles assinaladas; a repetida e cara história de se não saber, em razão dos contingenciamentos, de quanto recurso se disporá e, muito menos, em que prazo, prejudicam o planejamento. No caso da indústria de defesa, os atrasos nos pagamentos de fornecimentos feitos ao governo prejudicam a pesquisa, encarecem os investimentos, comprometem a existência de empresas e geram reflexos sociais negativos – demissões na indústria aeronáutica local.

151. No caso do Programa de Reaparelhamento, os cortes impedem o curso dos investimentos programados, encarecem os financiamentos contratados e comprometem o atingimento de metas destinadas a recuperar a capacidade operacional da FAB. Todos os projetos, à exceção do C-130H, têm seus cronogramas atrasados. Os mais afetados são aqueles em curso, para os quais o impedimento de uso da dotação orçamentária geram resultados negativos em seus financiamentos – F-5 BR e AL-X.

152. Conforme destacado nos itens 133 a 138, os gastos militares podem ter reflexos sociais positivos. A capacitação da Embraer obtida a partir dos anos 80 por intermédio do Programa AMX contribuiu para que ela seja hoje a quarta empresa na aviação civil internacional. Como tal ela gera empregos no país e contribui para a formação de superávits comerciais no balanço de pagamentos. Sua participação no Projeto do Sistema de Vigilância da Amazônia, capacitou-a a ofertar aeronaves militares (EMB 145 AWAC e EMB 145 RS) com diferenciais que lhe permitem concorrer no mais exigente mercado de defesa do mundo, o americano, fls. 704-705. Suas credenciais possibilitaram que pudesse ser realizada no país a modernização dos caças F-5 Tiger (Projeto F-5 BR), fato que internalizou a geração de empregos.

153. A proposta de ampliação da fiscalização dos programas de Reaparelhamento das demais forças visa produzir massa crítica para que o Tribunal possa contribuir no processo. Além de fiscalizar a legitimidade do emprego de recursos, os relatórios emitidos prestar-se-iam a estabelecer um novo fórum de discussão das ações e investimentos ligados à defesa nacional.

V – Proposta de Encaminhamento

154. Ante o exposto, propomos que:

I – seja recomendado aos Ministérios da Fazenda e do Planejamento, Orçamento e Gestão que considerem como aspecto relevante na conformação dos critérios para o contingenciamento do orçamento federal a necessidade de preservar o Erário dos prejuízos decorrentes dos acréscimos de custos financeiros resultantes do pagamento, além do previsto, de taxas de compromisso, em razão da descontinuidade do fluxo de recursos para projetos financiados com capital externo;

II – seja dado ciência às Comissões de Relações Exteriores e de Defesa Nacional da Câmara dos Deputados e de Relações Exteriores e Defesa Nacional do Senado Federal, à Casa Civil da Presidência da República e ao Ministério da Defesa de que os sucessivos entraves orçamentários para a consecução do Programa de Reaparelhamento da Força Aérea Brasileira, objeto de Diretriz Presidencial vigente, além de encarecê-lo, impedem a reversão do quadro de obsolescência dos meios da Força Aérea e a recuperação de sua capacidade operacional, comprometendo, por conseguinte, a Segurança Nacional, sendo fato apurado na presente fiscalização que a proteção do centro de poder da Nação encontra-se fragilizada;

III – seja encaminhada cópia do acórdão, do relatório e voto que o fundamentarem ao Comando da Aeronáutica;

IV – o Tribunal considere a viabilidade de:

a) promover uma fiscalização nos moldes da realizada no TC 007.059/1995-7, Decisão n.o 540/1995-Plenário, com o objetivo precípuo de apurar, para o último lustro, 1998-2002, os custos financeiros do atraso na execução de projetos financiados com créditos externos decorrentes do pagamento, além do estimado, da denominada taxa de compromisso e suas causas;

b) ampliar, para os Comandos da Marinha e do Exército, a fiscalização dos demais programas de reaparelhamento em curso no Ministério da Defesa, ante a relevância do tema e a amplitude dos recursos envolvidos".

O diretor da unidade técnica aquiesce às propostas contidas no relatório e acrescenta, ainda, algumas considerações transcritas

em parte a seguir (fls. 774/7):

"3. Quanto ao Projeto F-X, não cabe a este Tribunal discutir a pertinência, ou não, de se postergar a aquisição das aeronaves, tendo em vista ser esta uma decisão que se encontra na esfera de competência do Poder Executivo Federal, conforme foi (e tem sido) amplamente noticiado pela imprensa. Resta saber, entretanto, no momento oportuno, se esse projeto vai sofrer de algumas das mazelas identificadas nesta auditoria com relação a outros projetos, como a sujeição a taxas de compromisso além do estimado inicialmente. Tal aspecto pode ser um dos focos de análise nas futuras auditorias semestrais do TCU, quando o projeto entrar em execução.

3.1. Ressalte-se, ainda quanto ao Projeto F-X, que a fragilidade na proteção do centro de poder da Nação, mencionada no item II da Proposta de Encaminhamento da equipe de auditoria (fl. 772), está diretamente relacionada à operacionalidade de aeronaves do tipo 'caça', pelas características que lhes são inerentes e tarefas que lhes são usualmente atribuídas (interceptação e superioridade aérea, por exemplo). Conforme salientado no relatório, mesmo com baixa operacionalidade e alto custo logístico, os atuais caças em uso pela Força Aérea (Mirage III) deverão ser desativados em 2005. Dessa forma, a postergação da decisão relativa à substituição dessas aeronaves (com aquisição de novas unidades) tenderá a ampliar a lacuna na proteção aérea do País a partir da desativação completa da frota de Mirages e a entrada em operação da nova aeronave. Embora a presente auditoria seja do tipo 'conformidade', não há óbice à proposta da equipe de auditoria, que tem nuances de uma auditoria mais ampla, como a de 'natureza operacional'.

4. Quanto aos outros dois projetos, há que se ressaltar (1) o prejuízo da operacionalidade dos Sistemas de Vigilância da Amazônia e de Defesa Aérea Brasileira, em conseqüência dos atrasos na execução do Projeto AL-X, e, num aspecto macro, (2) o comprometimento da missão da FAB, no caso do Projeto F-5 BR. A inconstância no fluxo de recursos vem afetando de modo sensível o cumprimento de prazos para os dois programas e gerando conseqüências negativas em compromissos comerciais e financeiros assumidos.

5. Entre as recomendações da equipe de auditoria, no que tange ao contingenciamento de recursos pelo Poder Executivo Federal e respectivos reflexos em taxas de compromisso, tanto a recomendação aos Ministérios da Fazenda e Planejamento, Orçamento e Gestão, como a proposta para que este Tribunal estude a viabilidade de fiscalizar as conseqüências dos custos financeiros decorrentes do pagamento dessas taxas, mostram-se de grande relevância".

Por fim, o diretor sugere, com a concordância do Secretário da 3ª Secex, que as fiscalizações periódicas do reaparelhamento da FAB passem a contemplar uma visita anual in loco pelas equipes de auditoria deste Tribunal em pelo menos um dos projetos a ser selecionado com critérios como estágio de desenvolvimento, materialidade e relevância em relação aos demais projetos em execução.

V O T O

A auditoria analisou o atual estágio de três projetos que compõem o Programa de Reaparelhamento da Força Aérea, apurando que todos sofrem atrasos na execução, decorrentes da inconstância no fluxo de recursos orçamentários.

Alerta a unidade técnica sobre a grave fragilidade na proteção do centro de poder da Nação que poderia advir da postergação da substituição dos atuais caças em uso pela Força Aérea – os Mirage III – que deverão ser desativados em 2005, ampliando, assim, a lacuna na proteção aérea do País.

Conforme o relatório, os entraves orçamentários vem afetando de modo sensível o cumprimento de prazos dos programas e gerando conseqüências negativas em compromissos comerciais e financeiros assumidos, bem como comprometendo, também, o adimplemento de metas relativas à recuperação da capacidade operacional da FAB.

Em face disso, considero adequada a proposta de dar ciência do teor do relatório de auditoria às Comissões de Relações Exteriores e de Defesa Nacional da Câmara dos Deputados e de Relações Exteriores e Defesa Nacional do Senado Federal, à Casa Civil da Presidência da República e ao Ministério da Defesa.

Em relação às propostas atinentes aos prejuízos e acréscimos de custos resultantes do pagamento de taxas de compromisso, verifico que o assunto já está sendo tratado no âmbito do TC 011.733/2002-

4, oriundo de representação formulada pelo Procurador-Geral junto ao TCU que versa especificamente sobre pagamentos excessivos de taxa de compromisso em empréstimos firmados com agentes financeiros internacionais.

Considero pertinente a proposta de aproveitar a experiência adquirida com a fiscalização do Programa de Reaparelhamento da Força Aérea e estender tal fiscalização aos Comandos da Marinha e do Exército, com o objetivo de permitir ao Tribunal a visão consolidada do emprego dos recursos para esses programas relevantes à defesa nacional.

Quanto à realização de visita anual in loco nas fiscalizações periódicas do reaparelhamento da FAB, entendo desnecessária a prévia aprovação desta Corte, uma vez que tais visitas podem e devem constar do planejamento semestral de auditorias a serem incluídas nos Planos de Auditoria deste Tribunal.

Ante o exposto, VOTO por que o Tribunal aprove o ACÓRDÃO que ora submeto à apreciação da 1ª Câmara.

Sala das Sessões, em 14 de outubro 2003.

Walton Alencar Rodrigues
Ministro-Relator

Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues.
Ministros presentes: Humberto Guimarães Souto (na Presidência), Walton Alencar Rodrigues (Relator) e os Ministros-
Substitutos Lincoln Magalhães da Rocha e Augusto Sherman Cavalcanti.
Auditor presente: Marcos Bemquerer Costa.

Defesanet — A Auditoria realizada no Programa de Fortalecimento e Controle do Espaço Aéreo Brasileiro (Programa de Reaparelhamento da Força Aérea Brasileira), com periodicidade semestral realizada pelo Tribunal de Contas da União é notável . A análise básica de três programas: F-X, AL-X e F5- BR, permitiu detectar uma série de questões normalmente tratadas no âmbito dos Comandos Militares. Na imprensa tratada em pequenas notas nos jornais a surda luta entre os Comandos e as áreas econômicas do governo federal.

O Jogo do faz de conta da última década dos Orçamentos Federais, com seus incontáveis contigenciamentos, e pior as perdas geradas pelo não emprego dos recursos contratados no exterior, para a execução dos programas de emprego militar. Perdas originadas pelas penalidades contratuais e acréscimos de custo:

A inconstância no fluxo de recursos vem afetando de modo sensível o cumprimento de prazos para os dois programas e gerando conseqüências negativas em compromissos comerciais e financeiros assumidos

A Auditoria em questão foi muito além de uma simples e burocrática aferição se as 350 assinaturas estavam no lugar e os 450 carimbos bem dispostos e legíveis. Teve uma visão de avaliação estratégica:

Também inovou em tocar um delicado tema econômico, que tem sido ícone de todas as administrações da área econômica do governo, meios acadêmicos e financeiros, tanto do Brasil como do exterior, ao declarar: "Conforme destacado nos itens 133 a 138, os gastos militares podem ter reflexos sociais positivos."

Só nos resta aplaudir ao TCU, seus membros e em especial aos auditores da presente auditoria que transcendeu em importância e significado o simples ato administrativo.

Foi a mais importante manobra militar das tantas e significativas realizadas pelos Comandos Militares nesse ano. Vermos o TCU produzir documentos desse nível equivalentes em qualidade aos do General Accounting Office dos Estados Unidos e um passo significativo para o Brasil.

Quantas Divisões, Aviões ou Navios tem o TCU? Nenhum! Mas, tem o poder de indicar o risco que a Nação está assumindo, e dizer para a NAÇÂO "Quem e Porquê" gerou essa situação de risco.

BRAVO TCU !